La finanza pubblica nella Bologna Medievale (secoli XIII-XIV)

Giuliano Milani

Università di Roma "La Sapienza"

Congreso Fiscalidad y sociedad en el Mediterráneo bajomedieval

(Málaga, 17-20 de mayo de 2006)

RIASSUNTO

1. Premesse e obiettivi

Nonostante la grande ampiezza di fonti disponibili non esiste ancora un tentativo di analisi complessiva del sistema fiscale che aveva Bologna in età comunale. L’impresa che più gli si avvicina è la breve appendice che Alfred Hessel dedicò alle finanze comunali nella sua Storia della città di Bologna uscita nel 1909.

I contributi successivi, prodotti soprattutto nella seconda metà del Novecento, per quanto di ottimo livello, presentano un limite. Essi muovono cioè dal desiderio di ricercare le origini, le manifestazioni più antiche di particolari elementi poi sopravvissuti nella fiscalità delle epoche successive (in primo luogo l’estimo e il debito pubblico), ma non tentano di ricostruire la forma complessiva di quel sistema fiscale.

Diverso è il caso di alcuni studi diplomatistici che tentano di spiegare le caratteristiche formali e di contenuto della più antica documentazione conservata relativa al sistema finanziario comunale si prestano bene a costituire il punto di partenza per accedere alla conoscenza di quel sistema. In uno di questi lavori Gianfranco Orlandelli divide la storia della finanza pubblica bolognese in tre epoche, scandite da altrettante magistrature preposte alla “revisione del bilancio”: l’età dei procuratori del comune (1195-1288); l’età del Giudice al Sindacato (1288-1310); l’età dei Difensori dell’Avere (1310- XV secolo). Per quanto sia in qualche misura improprio parlare di “revisione del bilancio” poiché questa espressione riamanda a un’idea di pianificazione che non esisteva ancora, questa periodizzazione presenta il vantaggio connettere i modi dell’amministrazione finanziaria alle grandi trasformazioni politiche: regime del podestà forestiero; egemonia delle società del “popolo”; irrigidimento politico destinato ad aprire la via alle signorie trecentesche.

La stessa periodizzazione mette in luce un altro elemento. La prima e la terza fase presentano una durata piuttosto lunga (un secolo o più) e appaiono separate da un momento intermedio che coincide con il centro esatto del periodo in cui, come risulta da una tradizione di studi lunga e consolidata, in buona parte dell’Europa si invertì il ciclo dello sviluppo economico e una lunga fase di crescita si interruppe.

Si tratta di elementi che suggeriscono quanto lo studio della finanza pubblica bolognese possa essere utile per riflettere in maniera più ampia sulla storia delle politiche economiche bassomedievali, sulle scelte che in un momento cruciale per la storia economica le autorità pubbliche si trovarono a compiere.

È quanto cercheremo di fare, concentrandoci sul momento di passaggio, quello che va dalla metà del secolo XIII, quando per la prima volta si manifestarono i problemi economici dovuti all’inversione di tendenza fino al principio del Trecento quando entrarono in crisi anche le prime soluzioni che erano state allestite. Per questa fase il caso bolognese si rivela particolarmente utile perché conserva documentazione che altrove, in genere, è andata perduta.

2. Le fonti

Cercando di classificare le fonti disponibili utili per questo obiettivo è possibile isolare quattro grandi gruppi: a) i documenti relativi al patrimonio comunale, b) quelli relativi all’uso del patrimonio comunale, in primo luogo contratti tra comune e privati, c) quelli relativi all’estimo delle ricchezze dei cittadini e degli abitanti del contado, e d) i registri di entrate e uscite.

a) Le fonti relative al patrimonio comunale, che comprendono in primo luogo gli elenchi di beni detenuti dal comune (mulini, banchi collocati sulla piazza), costituiscono senz’altro il punto di partenza. La presenza di questo tipo di elenchi è un dato che appare in tutta l’Italia comunale tra fine XII e primo Duecento e per questo è normalmente considerata una documentazione per certi versi “primitiva”. È interessante notare che in realtà la tendenza al censimento dei beni comunali e alla loro elencazione in libri resta costante per tutto il secolo. Questi inventari di beni continuano a essere prodotti, in occasione di tutte le piccole e grandi operazioni di acquisizione di nuovi beni che il comune si trova a compiere, adattandosi a esigenze sempre nuove. Così nel 1256, quando il comune procede alla liberazione dei servi mediante il loro acquisto ai proprietari, li elenca nel famoso Liber Paradisus, così, tra 1274 e1277, quando il comune bandisce la fazione ghibellina dei lambertazzi, si elencano i loro beni in registri sistematici distinti per quartiere e proprietario.

La scrittura di tutti questi elenchi non ha mai un mero valore descrittivo: è per fissare i diritti del comune, per proteggere quella che le fonti chiamano publica utilitas, ed evitare le malversazioni dei privati che occorre fare un censimento. E questa esigenza di controllo, che si manifesta per la prima volta al principio della fase podestarile, non viene meno nei decenni successivi, ma si adatta alle nuove esigenze.

b) Il secondo ambito documentario è quello che include la registrazione di tutto ciò che il comune fa con il suo patrimonio: e cioè i libri contractum, che registrano i contratti di appalto delle proprietà pubbliche. Anche qui non si tratta di una specificità bolognese: in tutta l’Italia comunale, in genere per periodi successivi, troviamo affitti e vendite di terre comunali, di beni posti in città, così come memorie relative all’affidamento di incarichi relativi alla pubblica utilità come la nettezza urbana, e infine anche contratti per l’appalto di gabelle dazi e altre imposte indirette. Anche in questo caso a volte la routine è rotta da operazioni particolarmente importanti: i libri per l’introduzione dell’arte della lana a Bologna, quelli per l’affitto delle Gualchiere. Ma questi registri speciali non inficiano la natura seriale dei documenti: in altre parole una grande operazione fa fare libri contractum più grandi, ma non libri contractum separati. A questo medesimo ambito ricondurrei anche il gruppo dei memoriali dei debiti che i privati hanno con il comune, che nascono come appendici dei libri di contratti.

In questo settore il controllo si sviluppa rapidamente in maniera più complessa: trattandosi di libri aperti (e non come quelli relativi al patrimonio, tendenzialmente chiusi) le possibilità di malversazioni si moltiplicano. Inoltre essi registrano i contratti e sono cioè fonti del diritto. Per questo si manifesta presto la pratica di istituire complesse strategie di controllo (doppia redazione, ordine di redazione controllato tra un ufficio e un altro etc.).

c) Infine, nettamente separato da questi ambiti è quello dei documenti relativi all’estimo. Qui l’esigenza che comincia ad apparire intorno al 1230 è veramente nuova rispetto alle forme di tassazione diretta del periodo precedente. Fodro, focatico, Boatteria erano fondati su un computo degli abitanti, l’estimo si basa sulla stima delle loro ricchezze. Anche in questo caso, e con un certo ritardo, stavolta, Bologna condivide questo tipo di registri con le altre città comunali.

Qui sono presenti tre tipologie: estimi (cioè liste di nomi con la quota della stima della ricchezza) libri di contribuenti (cioè liste di nomi con la quota che devono pagare), registri di malpaghi (cioè liste di persone che pur essendo state estimate non hanno pagato l’imposta. I documenti più antichi sono alcuni registri di estimo del contado del 1235, di cui un paio, quelli più importanti e completi sono stati pubblicati dalla Bocchi). Come altrove non ci sono rimasti documenti relativi all’estimo in città È noto che si procedeva a distruggerli sistematicamente come prevedeva la dialettica tra chi veniva stimato (e tassato) e chi stimava e tassava. In questa dialettica i cittadini avevano più potere degli abitanti del contado. I nobili del contado adottavano strategie differenti come denunciare beni per importi bassissimi oppure, semplicemente non pagare.

d) La quarta tipologia è costituita da alcuni frammenti di registri di entrate e uscite. Complessivamente testimoniano un bimestre del 1250; un semestre del 1251; un bimestre del 1253 e un semestre del 1271 che contiene anche la somma del semestre precedente. Per quanto legati a una dimensione patrimoniale della finanza pubblica per certi versi superata già a metà Duecento, questi frammenti permettono di farsi un’idea sintetica della spesa comunale e costituiscono pertanto il punto di partenza per comprendere il sistema della finanza comunale.

3. La spesa comunale nel Duecento

Questi documenti, affiancati ad altri testi che consentono di sapere quanto il comune spese in un dato semestre, mostrano nel corso del Duecento due tendenze. In primo luogo si delinea una crescita della spesa comunale costante, con ogni probabilità dovuta all’aumento demografico e allo sviluppo istituzionale. In secondo luogo questo sviluppo costante è inframmezzato periodicamente (circa ogni venti anni) da alcuni momenti di innalzamento improvviso della spesa, che sembrano collegati a guerre e carestie. Spinge in questa direzione la lettura delle fonti cronachistiche che mette in evidenza negli stessi momenti di rialzo della spesa l’impegno militare del comune (1250, 1270, 1290) e, spesso, la coeva presenza di serie ravvicinate di crisi cerealicole.

La compresenza di guerre e carestie non è ovviamente tipica di Bologna, ma costituisce una tendenza europea recentemente spiegata in maniera convincente dagli storici dell’economia che hanno messo in luce come a partire da questo periodo fosse normale che una contingenza nuova come un episodio bellico provocasse immediatamente l’innalzarsi dei prezzi del grano e, per effetto dell’attesa di ulteriori rialzi da parte dei proprietari, la conseguente scarsità dei cereali (come scrive Luciano Palermo).

In situazioni come queste il comune provvedeva immediatamente a misure tese a fronteggiare la carestia: in tal modo alle spese militari si aggiungevano quelle annonarie e la spesa lievitava, producendo e ampliando i disavanzi.

4. Il finanziamento della spesa

Come si finanziava questa spesa? È questa l’unica domanda che per questa fase iniziale sembra possibile porre alle fonti, dal momento che nel Duecento bolognese non si trova traccia di misure più strutturali, che si avranno altrove e nel secolo successivo, volte a intervenire sulla distribuzione delle derrate alimentari o addirittura sulla struttura produttiva.

Tecnicamente la spesa veniva finanziata da prestanze generali a fondo perduto (le collecte, basate sull’estimo), e da prestanze particolari a interesse. Collette e prestiti sono dunque i due modi che il comune di Bologna aveva a disposizione per affrontare spese eccezionali che tendevano a diventare sempre più ordinarie. Esisteva, almeno in teoria un alternativa: il prestito forzoso a interesse che, come ha sostenuto Maria Ginatempo, svolse un ruolo molto importante nel senso dello sviluppo economico costituendo la premessa fondamentale per lo sviluppo del debito pubblico. Ma questa alternativa fu vietata già nel 1250, l’epoca alla quale risalgono i più antichi bilanci conservati, perché, si diceva, non era opportuno che il podestà costringesse i cittadini a praticare l’usura, anche nei confronti del comune.

In assenza di questo strumento il comune di Bologna si trovò ad alternare prestanze generali da parte di cittadini e comitatini fondate sulla stima delle ricchezze con prestiti a interesse da parte di ricchi privati. Si trattava di due politiche economiche che rimandavano a due progetti politici in conflitto tra di loro, quello del “popolo”, volto a ripartire in senso proporzionale gli oneri, e quello di un gruppo ristretto di ricchi prestatori interessati a profittare delle difficoltà della finanza pubblica per poter aumentare le proprie entrate.

Per questo conflitto e per altre ragioni strutturali e congiunturali il comune non riuscì a perseguire in maniera efficace nessuna di queste due alternative e all’inizio del Trecento si trovò in una situazione critica che alimentò l’ampliamento del divario sociale e creò nuove differenze. Da un lato il comune appariva gravato nei confronti dei privati con debiti crescenti che tentò di risarcire mediante lo sfruttamento di risorse sempre nuove, ma che complessivamente contribuirono all’ascesa sociale di un piccolo gruppo sociale in grado di orientare alcune scelte di politica estera. Dall’altro il comune era privo di strumenti efficaci per riscuotere le prestanze generali, con l’effetto che, per mancato pagamento delle collette, fu criminalizzata e privata di alcuni diritti una parte cospicua della cittadinanza.

Riferimenti bibliografici

· Bocchi F., Le imposte dirette a Bologna nei secoli XII e XIII, in “Nuova Rivista Storica” 57 (1973), pp. 273-312.

· Ginatempo M., Prima del debito. Finanziamento della spesa pubblica e gestione del deficit nelle grandi città toscane (1200-1350 ca.), Firenze 2000.

· Hessel A., Storia della città di Bologna dal 1116 al 1280, ed. italiana a c. di G. Fasoli, Bologna 1975 (ed. or. Berlin 1910)

· Orlandelli G., La revisione del bilancio nel comune di Bologna dal XII al XV secolo, in AMR, n. ser., 2 (1951), pp. 157-218.

· Palermo L., Sviluppo economico e società preindustriali. Cicli, strutture e congiunture in Europa dal medioevo alla prima età moderna, Roma 1997

· Tamba G., “Libri”, “Libri contractuum”, “Memorialia” nella prima documentazione finanziaria del comune di Bologna, in “Studi di Storia medievale e di Diplomatica” 11 (1990), pp. 79-110.